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設施農業(yè)用地供需挑戰與解決思路

所屬分類(lèi)：行業(yè)新聞發(fā)布時(shí)間：2023-09-21
設施農業(yè)是傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉型的產(chǎn)物，是農業(yè)現代化的重要發(fā)展方向。近年來(lái)，隨著(zhù)我國農業(yè)農村現代化進(jìn)程的加快，各類(lèi)農業(yè)生產(chǎn)設施和附屬設施的規?；?、集約化、組織化需求不斷增加，相應的設施農業(yè)用地問(wèn)題也逐漸凸顯。
近日，農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心調研組采取線(xiàn)上與實(shí)地調研相結合的方式，就江蘇、福建、四川、河南、北京、山東等省份設施農業(yè)用地供需現狀、政策執行、存在問(wèn)題與對策建議等內容開(kāi)展調查研究。研究表明，當前設施農業(yè)用地供需矛盾依然存在，用地政策執行過(guò)程中還有不少難點(diǎn)和堵點(diǎn)，亟需相關(guān)部門(mén)統一認識、加強溝通、明確權責、創(chuàng )新機制，推動(dòng)設施農業(yè)用地難問(wèn)題得到妥善解決。
基層設施農業(yè)用地供需矛盾主要表現
設施農業(yè)用地供需矛盾具有普遍性。調研發(fā)現，有些地方反映設施農業(yè)用地需求得不到滿(mǎn)足。四川省農村固定觀(guān)察點(diǎn)對全省新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行問(wèn)卷調查，結果顯示68.6%的經(jīng)營(yíng)主體存在設施農業(yè)用地需求，已獲得設施農業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)主體中，有69.2%的經(jīng)營(yíng)主體表示需要增加用地規模。四川省蓬溪縣調查結果顯示，全縣有農業(yè)企業(yè)、農民專(zhuān)業(yè)合作組織、家庭農場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等各類(lèi)農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體2595個(gè)，規模經(jīng)營(yíng)面積23.03萬(wàn)畝，獲批設施農業(yè)用地面積為392.59畝，僅占規模經(jīng)營(yíng)面積的0.17%，供需矛盾較為突出。
不同類(lèi)型設施農業(yè)用地需求強烈程度各異。調查研究顯示，當前我國設施農業(yè)用地需求最為強烈的是農資農具存放場(chǎng)地，存在需求的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體占調查樣本總數的63.16%；其次是烘干晾曬場(chǎng)地占50%、保鮮儲藏設施用地占42.68%、簡(jiǎn)易的生產(chǎn)看護房占42.56%、分揀包裝場(chǎng)地占37.64%等。此外，隨著(zhù)國家對糧食安全的高度重視，各地大力推進(jìn)糧食生產(chǎn)，但相應的糧食配套設施建設卻存在不足。例如，河南、北京、江蘇等地有家庭農場(chǎng)主或種糧大戶(hù)反映，糧食晾曬、儲存等農業(yè)設施條件不足的重要原因之一就是設施農業(yè)用地難落實(shí)；四川省崇州市一位從事工廠(chǎng)化育秧的社會(huì )化服務(wù)主體反映，因缺少設施農業(yè)用地建設溫室大棚，秧盤(pán)露天堆放，無(wú)法保障秧苗發(fā)育的濕度和溫度，導致生產(chǎn)效益受到影響；河南某養殖場(chǎng)中建設的無(wú)害化處理設施用地，目前還不能使用設施農業(yè)用地建設，只能申請建設用地指標。
特色種植養殖設施農業(yè)用地難問(wèn)題較為突出。調研發(fā)現，有些地區特色產(chǎn)業(yè)逐步向立體化、集約化方向發(fā)展，所需的配套設施面積也相應增大，政策規定的配套用地比例無(wú)法滿(mǎn)足需求。有些地區作為大城市周邊“菜籃子”供應核心區，承擔著(zhù)蔬菜種植任務(wù)，但設施農業(yè)用地供給卻不夠。有些地區種植食用菌、食用菊花等，由于沒(méi)有被納入《國土變更調查技術(shù)規范（2022年度適用）》的蔬菜名錄，導致基層相關(guān)部門(mén)無(wú)法將上述兩種農作物種植用地納入設施農業(yè)用地進(jìn)行審批。有的地區栽植果樹(shù)無(wú)法進(jìn)行設施農業(yè)備案，所以果樹(shù)種植園區也無(wú)法建配套的看護房。有的地區反映，種植大棚上如果加上光伏板，就不能使用設施農業(yè)用地，而要使用光伏產(chǎn)業(yè)用地，而此類(lèi)地屬性為建設用地。有些地區發(fā)展賽馬產(chǎn)業(yè)，需要建設馬棚進(jìn)行養殖，賽馬產(chǎn)業(yè)歸屬體育部門(mén)管理，但養殖畜禽又需要在農業(yè)農村部門(mén)進(jìn)行備案，相關(guān)部門(mén)不予認定馬棚屬于設施農業(yè)項目。還有些實(shí)驗動(dòng)物的養殖歸屬醫療衛生部門(mén)管理，也同樣存在認定問(wèn)題。有些發(fā)展蚯蚓、信鴿、孔雀、蝎子等特種動(dòng)物養殖的，相關(guān)部門(mén)也不認可使用設施農業(yè)用地。
設施農業(yè)用地問(wèn)題的解決思路
調研發(fā)現，設施農業(yè)用地問(wèn)題的社會(huì )關(guān)注度很高，農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和相關(guān)管理部門(mén)在設施農業(yè)用地的使用和管理過(guò)程中，存在對“設施農業(yè)”概念認識不統一、設施農業(yè)用地備案與監管機制有待健全等反映比較強烈的共性問(wèn)題。針對這些問(wèn)題，要進(jìn)一步加強頂層設計，建立健全溝通協(xié)調機制，立足基層需求創(chuàng )新供地方式。
應加強規劃引領(lǐng)，制定完善設施農業(yè)行業(yè)標準。設施農業(yè)范圍較廣、類(lèi)型多樣，作物種植、畜禽養殖、水產(chǎn)養殖對于農業(yè)設施的要求各不相同，東部、中部、西部地區，南方和北方地區種植養殖的風(fēng)俗也不盡相同，即使是同一作物或品種類(lèi)型對不同規模農業(yè)設施的要求也千差萬(wàn)別，這就加大了設施農業(yè)用地審批和管理的難度。建議盡快制定和完善我國設施農業(yè)建設的行業(yè)標準，規范設施農業(yè)用地使用行為。國家層面出臺行業(yè)標準指導規范，各省根據自身實(shí)際情況因地制宜制定標準細則，根據不同類(lèi)型設施農業(yè)規模，合理確定相應的用地面積標準，加強節約集約用地。在相關(guān)政策中加強已頒布標準的運用，加強標準的推薦、宣傳、對接應用。一方面開(kāi)展設施農業(yè)裝備數據庫建設。從行業(yè)管理、政策制定、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等方面的需求入手，發(fā)揮政府部門(mén)、科研機構、行業(yè)社團的力量，進(jìn)行設施農業(yè)裝備數據信息的采集整理工作，形成數據信息采集長(cháng)效機制，建設設施農業(yè)裝備數據庫，為設施農業(yè)裝備補貼實(shí)施、各地產(chǎn)業(yè)投資建立指引，為設施農業(yè)用地管理提供依據。另一方面落實(shí)落細全國現代設施農業(yè)建設規劃相關(guān)要求。根據2023年6月出臺的《全國現代設施農業(yè)建設規劃（2023—2030年）》，落實(shí)好設施農業(yè)用地支持政策，指導各地國土空間規劃編制同步考慮設施農業(yè)用地需求和布局。在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，鼓勵依法獲得許可，利用未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘發(fā)展設施農業(yè)。各省應結合實(shí)際情況制定各省設施農業(yè)發(fā)展細則，科學(xué)研判設施農業(yè)發(fā)展形勢，對設施農業(yè)進(jìn)行科學(xué)合理布局、依法依規引導，減少盲目投資，提出行業(yè)發(fā)展指導方向，并制定和完善配套政策體系。
應加強部門(mén)溝通協(xié)調，完善設施農業(yè)用地管理體制機制。設施農業(yè)用地管理涉及多部門(mén)，針對設施農業(yè)用地管理過(guò)程中出現的主要問(wèn)題，要立足各自職能，結合基層實(shí)際，加強溝通協(xié)調，加快完善設施農業(yè)用地管理體制機制。加強部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善政策執行機制。針對當前我國設施農業(yè)用地管理過(guò)程中出現的主要問(wèn)題，自然資源、農業(yè)農村、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)要明確職責、因地制宜、密切配合，完善用地管理機制。建議國家層面成立現代農業(yè)發(fā)展用地保障協(xié)調機制，探索建立聯(lián)席會(huì )議制度，定期召開(kāi)會(huì )議，對基層出現的設施農業(yè)新業(yè)態(tài)新情況新問(wèn)題，從頂層設計層面予以討論，制定解決方案，引導基層落實(shí)相關(guān)政策。完善考核機制，加強政策試點(diǎn)反饋。充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，把與設施農業(yè)用地保障的相關(guān)內容設立考核指標，提高各部門(mén)支持設施農業(yè)發(fā)展的意愿和動(dòng)力。出臺設施農業(yè)用地相關(guān)政策前，可以先行進(jìn)行試點(diǎn)，充分征求基層各級各部門(mén)以及農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體意見(jiàn)，待條件成熟和基層意見(jiàn)統一后再出臺相關(guān)政策。加大宣傳力度，提高群眾思想認識。組織科技人員、干部深入設施農業(yè)用地項目現場(chǎng)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，充分利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡(luò )等媒體，通過(guò)印發(fā)宣傳材料等方式，多視角、多層次、大范圍宣傳《中華人民共和國土地管理法》和設施農業(yè)用地管理等法律政策，增加設施農業(yè)用地“姓農強農”本位意識，提高農民群眾思想自覺(jué)。
應立足基層需求，創(chuàng )新設施農業(yè)用地供給方式。設施農業(yè)是現代農業(yè)的重要發(fā)展方向。各相關(guān)部門(mén)要立足基層需求，深入開(kāi)展調查研究，科學(xué)制定設施農業(yè)用地供給政策。拓展設施農業(yè)用地來(lái)源渠道。實(shí)施農業(yè)種植園地分類(lèi)優(yōu)化改造，對改造產(chǎn)生的一般耕地，劃出一定比例作為農業(yè)設施用地后備資源。支持新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資改造荒山荒坡等非耕地，以換取等量的設施農業(yè)用地指標。探索建立縣域內設施農業(yè)用地跨區域空間置換機制，引導設施農業(yè)用地合理流動(dòng)。探索適度規模集中供地模式。針對糧食、重要農產(chǎn)品、地方特色產(chǎn)業(yè)等，精準識別經(jīng)營(yíng)主體的共性需求，重點(diǎn)圍繞保障糧食安全、重要農產(chǎn)品供給、產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節等，實(shí)施設施農業(yè)用地適度集中供給。支持國有平臺公司、村集體、經(jīng)營(yíng)主體等共同出資建設糧食烘干倉儲中心、農資農機具存放中心等公共性生產(chǎn)設施，并構建多元主體共同參與的治理機制和利益分配機制，實(shí)現共建共營(yíng)共享。探索設施農業(yè)用地使用權入市交易機制。落實(shí)設施農業(yè)用地集體土地所有權，探索設施農業(yè)用地農戶(hù)使用權的有效實(shí)現形式，實(shí)施設施農業(yè)用地使用權確權頒證，完善設施農業(yè)用地權益保護政策。建立產(chǎn)權交易平臺，將設施農業(yè)用地使用權交易納入農村產(chǎn)權交易平臺，同時(shí)制定分地區、分產(chǎn)業(yè)類(lèi)型等的設施農業(yè)用地指導價(jià)格標準。通過(guò)市場(chǎng)手段調節設施農業(yè)用地使用方式，鼓勵經(jīng)營(yíng)主體理性拿地、集約用地、保護耕地。
本文作者：譚智心、馮丹萌，作者單位：農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心
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